Det man ønsker å oppnå med loven er å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Det er en åpenhetskultur som skal prege forvaltningen, med unntak av det som er underlagt taushetsplikt ved lov eller i medhold av lov.
Hovedreglene om innsyn er i offentlighetsloven kapittel 2. Hovedregelen er at saksdokumenter, journaler og lignende register for organet er åpent for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Det er videre verdt å merke seg hovedregelen om at kravet om innsyn ikke krever begrunnelse, og at alle kan kreve slikt innsyn. Det siste betyr at man ikke skiller på om den som krever innsyn er fra Norge eller fra et annet land, er mindreårig eller myndig, er journalist eller ikke. Merk imidlertid at parter i en bestemt sak også har innsynsrett etter forvaltningslovens regler.
Ikke sjelden blir det et spørsmål om noe er et "saksdokument" eller ikke fordi en side ved hovedregelen er at man har innsyn i "saksdokument". For å finne ut av om noe er et saksdokument må man gjennom en to-trinns prosess. Først må man vurdere om noe er et "dokument" i lovens forstand, og deretter må man vurdere om dokumentet er å regne som et "saksdokument".
Med dokument er ment en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framvisning, overføring eller lignende. Dokumentbegrepet er teknologinøytralt.1 Det omfatter alle typer informasjon uten hensyn til hvordan informasjonen er lagret. Det har videre ikke noe å si hvordan informasjonen kommer til uttrykk. Blant annet vil tekster, lyd, bilder, tegninger eller modeller være omfattet.
Ikke alle "dokumenter" er "saksdokumenter". Forvaltningsorganets saksdokumenter er dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et forvaltningsorgan, eller som organet selv har opprettet. Et dokument er kommet inn til eller er lagt frem for organet når det er mottatt per post, telefaks, elektronisk (per e-post, web, SMS med mer) eller på annen måte.2 Dokument som organet selv oppretter, blir regnet som saksdokumenter for organet, når dokumentet blir sendt ut av organet, eller dersom dette ikke skjer, når dokumentet er ferdigstilt. Et dokument vil være sendt når det er sendt i posten, per telefaks, som e-post eller lignende.3
Det er i tillegg et krav om at dokumentet må gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til organet.4 Det er altså ikke tilstrekkelig for at et dokument skal regnes som et saksdokument at det er kommet inn til eller at det er opprettet av organet. Det er ikke noe krav at dokumentet må gjelde en konkret sak i organet.5 Det er tilstrekkelig at dokumentet knytter seg til ansvarsområdene til organet eller til virksomheten mer generelt.6
Om et dokument faktisk er journalført eller ikke, har ikke noe å si for om dokumentet må regnes som et saksdokument.7
Merinnsyn
Det finnes unntak fra hovedregelen om at det skal gis innsyn i saksdokumenter. Der forvaltningen kan, og ikke skal, gjøre unntak fra innsyn, skal organet likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn. Det skal gjøres en såkalt merinnsynsvurdering. Organet bør gi innsyn dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak.8
Unntak for resten av dokumentet
Når organet gjør unntak fra innsyn for deler av et dokument, kan det også gjøre unntak for resten av dokumentet dersom:9
a) disse delene alene vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet,
b) det vil være urimelig arbeidskrevende for organet å skille de ut, eller
c) de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentet.
Hvordan innsyn skal gis er et eget spørsmål
Vi går ikke nærmere inn på hvordan innsyn skal gis. I den forbindelse er det ikke bare regler gitt i eller i medhold av offentlighetsloven en må være oppmerksom på, men også blant annet regler gitt i eller i medhold av personopplysningsloven.
Særlig om innsyn i gravregisteret - blant annet om sammenstilling av data
Av gravplassforskriften § 19 følger det at gravregister er omfattet av personopplysningsloven, og retten til innsyn i registeret for den registrerte reguleres av personvernforordningen artikkel 15. Retten til innsyn for andre reguleres av offentlighetsloven.
I offentlighetsloven § 9 er det en regel om rett til å kreve innsyn i en sammenstilling fra databaser. Vi antar at de fleste gravplassmyndigheter har gravregisterføringen elektronisk lagret i en database. I så fall kan alle kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger som er elektronisk lagret i gravregisteret dersom sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Dette betyr i praksis at forvaltningen får en plikt til å lage et nytt dokument som følge av et slikt innsynskrav.10 Dokumentet som oppstår gjennom en slik sammenstilling, vil være underlagt de vanlige reglene om innsyn og unntak fra innsynsretten.11 Plikten til å vurdere merinnsyn gjelder også i et slikt dokument.12
Som sagt kan kravet om sammenstilling bare gjøres gjeldende dersom sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Dersom sammenstillingen utelukkende kan gjøres ved hjelp av databasebaserte løsninger som kan settes i gang ved hjelp av enkle kommandoer, vil vilkåret være oppfylt.13 Dette vil eksempelvis kunne være tilfellet der det kreves en liste over hvilke graver på en gravplass det har skjedd gravlegging i de siste 20 årene.
Dersom sammenstillingen krever mer tidkrevende manuelle operasjoner for eksempel der en saksbehandler selv må gå inn og vurdere hvilke opplysninger som skal sammenstilles, vil ikke vilkåret om enkle framgangsmåter være oppfylt.14 Dersom det eksempelvis kreves liste over alle festere, vil normalt ikke vilkåret være oppfylt for det krever en rekke vurderinger av om informasjonen er taushetsbelagt, samt at gravplassmyndigheten normalt må ha kontakt med fester før slike opplysninger gis ut.
Teksten er oppdatert per 15. mars 2021.
1 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120.
2 Bernt, Jan Fridtjof (2014) "Kommentar til offentlighetsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 71 [sitert: 17.01.2019].
3 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120.
4 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120.
5 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120.
6 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120.
7 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120.
8 Offentlighetsloven § 11.
9 Offentlighetsloven § 12.
10 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 127.
11 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 127.
12 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 127.
13 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 127.
14 Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 127.