Tønsberg gamle kirkegård med Mariakapellet. Foto: Daniel Korslund / Statsforvalternes fellestjenester

Om forskrifter (§§ 37 - 40)

Reglene om forskrifter må gravplassmyndighetene i særlig grad være oppmerksomme på ved utforming av gravplassvedtekter. Flere av reglene om forskrifter har likhetstrekk med reglene om enkeltvedtak. Reglene om forskrifter er samlet i forvaltningslovens kapittel 7. Her er regler om utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte før vedtakelse. Videre er det regler om formkrav og hvordan forskrifter skal kunngjøres.

Utformet av NTB Kommunikasjon
Utformet av NTB Kommunikasjon

Innledning

Med forskrifter siktes det til vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, jf. § 2 første avsnitt bokstav c. Enkeltvedtak er derimot vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. § 2 første avsnitt bokstav b. Skillet mellom enkeltvedtak og forskrift har særlig betydning for hvilke saksbehandlingsregler som kommer til anvendelse. Av og til kan det være tvil om noe er et enkeltvedtak eller en forskrift. I slike tilfeller bør gravplassmyndigheten følge begge regelsett.1

Særlig om gravplassvedtekter

Vedtekter for gravplassene fastsettes etter gravplassloven § 21 første avsnitt. Vi har utkast til mal for slike vedtekter på bokmål og nynorsk.2 En stor del av disse bestemmelsen omfattes av definisjonen av forskrift i forvaltningsloven. Om dette også er tilfellet i den enkelte kommune, antar vi at det riktige vil være at vedtektene i sin helhet også omtales som en forskrift. For mer om dette se omtale av forvaltningsloven § 38 nedenfor.

Utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte (§ 37)

Etter § 37 skal forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før forskriften vedtas.

Offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser særlig berøres, skal gis anledning til å uttale seg før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet. Så langt det trengs for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelse også innhentes fra andre.

Det er naturlig å sende utkast til gravplassvedtekter til menighetsrådene til uttalelse. Det kan også tenkes at det er andre tros- og livssynssamfunn som skal gis anledning til å uttale seg. Der det er kommunal forvaltning er det også naturlig at kirkelig fellesråd er høringsinstans.

Forvaltningsorganet bestemmer på hvilken måte forhåndsvarslingen skal foregå og kan sette frist for å gi uttalelse.

Det er angitt tre alternative grunner for at forhåndsvarsling kan unnlates i § 37 fjerde avsnitt.

Etter § 37 femte avsnitt gis uttalelser i hovedsak skriftlig. Når saken egner seg for det, kan forvaltningsorganet bestemme at forhandlinger om saken skal foregå i møte.

Formkrav og kunngjøring (§ 38)

Bernt skriver følgende:3

Som utgangspunkt vil reglene i kap. 7 bare gjelde de deler av et regelsett som er forskrifter i lovens forstand. I praksis vil det likevel ofte ikke være hensiktsmessig å skille ut enkelte deler i forhold til kravene i § 38. I så fall vil hele regelsettet måtte gå etter § 38.

Dette er relevant for gravplassvedtekter der enkelte deler av vedtektene ikke er forskrifter.4 Dersom vedtektene er nokså lik vårt utkast til vedtektsmal, er det naturlig å følge forvaltningsloven § 38 for vedtektene i sin helhet.

Paragraf 38 gjelder så vel endring og oppheving som vedtak av nye regler med forskrifts innhold.5

Etter § 38 skal en forskrift inneholde en uttrykkelig henvisning til den eller de bestemmelser som gir forvaltningsorganet hjemmel til å fastsette forskriften.

En forskrift skal nevne det forvaltningsorgan som har gitt forskriften, jf. § 38. Det vil typisk bety at det må fremkomme hvilket kirkelige fellesråd (ev. kommune) som har gitt forskriften/vedtektene. Det må også fremkomme hvilken statsforvalter som har godkjent forskriften/vedtektene.Oppgavene som regional gravplassmyndighet, herunder myndighet til å godkjenne gravplassvedtekter, er samlet hos Statsforvalteren i Vestfold og Telemark for hele landet.

En forskrift skal videre i kunngjøringen betegnes som en forskrift. Vi anbefaler at gravplassvedtekter omtales som forskrift om gravplassvedtekter, ref. vårt utkast til mal for forskrift om gravplassvedtekter.

Det følger av § 38 andre avsnitt at når praktiske hensyn gjør det hensiktsmessig, kan kunngjøringen begrenses til en kort omtale av forskriften med opplysning om hvor teksten kan fås eller finnes.

Når det gjelder hvor en forskrift skal kunngjøres, er lovens hovedregel at dette skal gjøres i Norsk Lovtidend, jf. § 38 første avsnitt bokstav c. Norsk Lovtidend er en publikasjon som utgis av Lovdata på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet. Lovtidend inneholder offisielle kunngjøringer av blant annet lover og forskrifter, herunder lokale forskrifter.

Av § 38 tredje avsnitt følger det at om en forskrift knytter seg til en bestemt hendelse eller skal den ellers gjelde for bare kort tid, og kunngjøring i Norsk Lovtidend ikke er formålstjenlig, kan kunngjøring i stedet foregå på annen måte. Det samme kan Kongen bestemme for saksområder eller tilfelle for øvrig der kunngjøring i Norsk Lovtidend ikke er formålstjenlig på grunn av forskriftens art, innhold eller virkefelt.

I dag er denne beslutningsmyndigheten delegert til Justis- og beredskapsdepartementet.7 Tidligere lå beslutningsmyndigheten hos Statsministeren. På den tid bestemte Statsministeren at kunngjøring av kirkegårdsvedtekter ikke skal foretas i Norsk Lovtidend, men i den eller de aviser hvor det er nødvendig for at vedtektene skal blir alminnelig kjent i vedkommende distrikt, ref. brev fra Statsministerens kontor 31. juli 1973. Det antas at denne bestemmelsen fortsatt gjelder i dag, men at det i dette ikke ligger noen begrensning mot at man i tillegg publiserer gravplassvedtekter i Norsk Lovtidend / lovdata.no.

Kunngjøringen i aviser kan begrenses til en kort omtale av vedtektene med opplysning om hvor de i sin helhet fås eller finnes. Det kan legges til at vi generelt anbefaler at gravplassvedtektene legges lett tilgjengelig på gravplassmyndighetens nettside.

Virkning av forsømt kunngjøring (§ 39)

En forskrift kan i alle fall som utgangspunkt ikke anvendes til ugunst for private før den er kunngjort som fastsatt i § 38.8 Vi går ikke nærmere inn på tilbakevirkningsspørsmål etter Grunnloven § 97 her.

Gravplassvedtekter bør/må opplyse når vedtektene trer i kraft. Tidspunktet for ikraftsettelse må settes etter at vedtektene er godkjent av statsforvalteren.

Adgangen til å fravike forskrifter (§ 40)

En forskrift kan ikke fravikes av et forvaltningsorgan, med mindre forskriften eller vedkommende hjemmelslov gir adgang til det, jf. § 40. Gravplassvedtekter kan med andre ord fastsette at vedtektene kan fravikes, men bare i den grad overordnet regelverk åpner opp for det. Vi anbefaler ikke at man har en generell dispensasjonsbestemmelse i gravplassvedtektene som åpner opp for at alle vedtektenes bestemmelser kan fravikes, fordi det kan bli vanskelig å administrere på en god og rettferdig måte. Vi anbefaler at man ved utarbeidelse av vedtekter tenker nøye gjennom hvilke bestemmelser som man ønsker å åpne opp for at kan fravikes, samt presiserer at dette bare kan gjøres innenfor rammen av gravplassloven og gjeldende forskrifter. Et eksempel på dispensasjonsbestemmelse finnes i vårt utkast til mal for forskrift om gravplassvedtekter.

Teksten er oppdatert per 10. august 2021.

1 Følgende følger av Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 1002 [lest: 10.01.2019]:

Ved lovforberedelsen ble det gitt uttrykk for at i tvilstilfelle burde et vedtak på grensen mellom enkeltvedtak og forskrift anses som enkeltvedtak, slik at bestemmelsene i fvl. kap. IV-VI skulle kunne anvendes. Stortingets justiskomité anførte at det i grensetilfelle dessuten kunne være nærliggende å bruke reglene om enkeltvedtak analogisk på forskrifter. I disse grenseområdene bør imidlertid myndighetene også følge reglene i kap. VII. (…)

2 Gravplassvedtekter omtales også nærmere i denne gravplassveilederens del om forvaltning av gravplass.

3 Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 1002 [sitert: 10.01.2019].

4 Den nedre grense for forskrifter (mot rene ordensregler) omtales i denne veilederens del om forvaltningslovens definisjoner av enkeltvedtak og forskrifter.

5 Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 1003 [sitert: 10.01.2019].

6 Ref. Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 1009 [lest: 10.01.2019].

7 Se forvaltningslovforskriften § 45 første avsnitt andre setning.

8 Med mindre det påvises enten at forvaltningsorganet på annen forsvarlig måte har gjort forskriften kjent for offentligheten eller for vedkommende erverv, fag, interessegruppe eller for den forskriften påberopes overfor, eller at vedkommende har fått kjennskap til forskriften. For mer detaljert og fullstendig gjennomgang av bestemmelsen se eksempelvis Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata notene 1017 – 1025 [lest: 10.01.2019]. Vi går ikke nærmere inn på tilbakevirkningsspørsmål etter Grunnloven § 97 her.